فصل سوم
ارزیابی کلی نقش و عملکرد نهادهای چند جانبه در هنجاری سازی
همانطوری که در فصل پیشین نیز اشاره شد، یکی از کارکردهای مهم سازمان ای بین المللی که موضوع تحقیق حاضر نیز می باشد، هنجارسازی و تدوین، تبیین و اعلام روشها و هنجارهای قابل قبول برای جامعه بین الملل به صورت صریح یا ضمنی است. این اقدام از طریق صدور بیانیه ها، گزارشها، صورتجلسات، قطعنامه ها و اعلامیه های مختلف نهادهای چندجانبه و کنفرانس های جهانی صورت می گیرد. اگرچه چنین اسنادی به منزله حقوق بین الملل یا قوانین بین المللی تلقی نشده و از نظر حقوقی نیز الزام آور نیستند، اما نشان دهنده دیدگاه دولتها در زمینه اقدامات قابل قبول و غیر قابل قبول هستند که می توانند زمینه ساز شکل گیری قواعد جدید عرف حقوق بین الملل باشند. و یا با گذشت زمان در قالب قراردادهایی در آیند، که در نهادهای چند جانبه مذاکره و نهایی می شوند. بدین ترتیب، هنجارهای ایجاد شده خود مبنای استنادات حقوقی و سیاسی در آینده قرار می گیرند. در متن بسیاری از قطعنامه های
بین المللی و تصمیمات نهادهای چند جانبه به هنجارهای مصوب قبلی اشاره می شود؛ و از همین طریق زمینه تبدیل این هنجارها به قانون نیز فراهم می شود.
هرچند در فرایند هنجارسای همه نهادهای چند جانبه ای و سازمان های بین المللی و منطقه ای به درجات گوناگون نقش ایفا می کنند اما سازمان ملل و به ویژه مجمع عمومی بیشترین نقش و تاثیرگذاری را در این زمینه داشته اند. چهار روش اصلی سازمان ملل برای هنجارسازی صدور اعلامیه (مثل اعلامیه جهانی حقوق بشر و اعلامیه نظام نوین اقتصادی)، قطعنامه (مثل قطعنامه اتحاد برای صلح و قطعنامه تعریف تجاوز) بیانیه و گزارش بوده است. در این فصل ابتدا نقش و عملکرد سازمان ملل در هنجارسازی را مورد بررسی قرار خواهیم داد.
۳-۱- بررسی اجمالی نقش و عملکرد مجمع عمومی سازمان ملل در هنجارسازی
منشور ملل متحد در مواد ۱۰ تا ۱۴ خود این اختیار را به مجمع عمومی ملل متحد داده است تا در حیطه ی صلاحیتش توصیه هایی را به ارکان ملل متحد و دولتها بنماید. همه ساله مجمع در طول اجلاسیه های خود از این فرصت برای صدور قطعنامه استفاده می کند. در سال های اخیر تعداد این قطعنامه ها رو به فزونی بوده و همه ساله حدود ۲۵۰ تا ۳۰۰ قطعنامه یا به عبارتی توصیه توسط مجمع برای توجه دولتها یا ارکان ملل متحد به تصویب می رسد.
طبیعی است که این توصیه نامه ها همگی از ارزش و اهمیت برابری برخوردار نباشند. مجمع نیز با علم به این موضوع برای تاکید بر اهمیت برخی از این توصیه ها نام «اعلامیه»[۴۴] را بر انها می گذارد؛ به بیان دیگر به زعم مجمع عمومی وقتی قطعنامه ای توصیه ای به نام اعلامیه صادر می شود این بدان معناست که آن سند برای مجمع حائز اهمیت والایی است.
بدیهی است بررسی محتوایی اعلامیه ها برای پاسخ به این سئوال که «نامگذاری برخی از توصیه ها به عنوان اعلامیه از سوی مجمع با چه هدفی صورت گرفته می توان ادعا کرد که مجمع عمومی سازمان ملل متحد نهایتاً دو هدف اساسی را در این ارتباط دنبال می کند: تفسیر برخی از مواد منشور ملل متحد و گذاشتن سنگ بنای تحولات بعدی حقوق بین الملل.
۱-۱- تفسیر مواد منشور ملل متحد با توسل به اعلامیه ها
مفروض اصلی گفتار حاضر آن است که کارکرد اولیه ی این دست اعلامیه ها می تواند کارکردی تفسیری پیرامون برخی ترتیبات منشور ملل متحد باشد؛ اما نخستین موضوعی که باید در این ارتباط مورد توجه و پاسخگویی قرار گیرد این است که بدانیم مرجع تفسیر منشور کیست؟ آیا مجمع عمومی حق تفسیر مواد منشور را دارد یا خیر؟ و نهایتاً اینکه آیا ارگان های دیگری برای تفسیر منشور صاحب صلاحیت هستند؟
در کنفرانس سانفرانسیسکو که مسئول تدوین منشور ملل متحد بود نیز این سئوال که مرجع تفسیر ترتیبات منشور کدام است مطرح شد و کمیته ای که مسئول پاسخ به این سئوال بود در نهایت اعلام داشت تفسیر منشور مانند هر سند موسس دیگری «از نظر کارکردی، ذاتی آن رکنی است که ذیل آن سند کارکرد داشته و اختیاراتش تعریف و مشخص شده است». از سوی دیگر دیوان بین المللی دادگستری جایگاه ویژه ای برای ارائه ی تفسیر در این خصوص داراست؛ از این رو در سال های نخست فعالیت مجمع، در چندین مورد مجمع از دیوان درخواست نمود تا برخی از مواد منشور را تفسیر نماید. دیوان این مهم را از رهگذر صدور نظرات مشورتی پیگیری نمود.
با انکه مجمع عمومی سازمان ملل متحد اصل را بر این استوار داشته که دیوان بین المللی دادگستری رکن ارجح و بهترین مقام برای تفسیر حقوقی همه جانبه از ترتیبات منشور است، اما این بدان معنی نیست که مجمع عمومی سازمان ملل اختیار تفسیر منشور را از خود سلب کند؛ چنین به نظر می رسد که در مواردیکه مجمع مایل است که از طریق تفسیر به یک هدف سیاسی مشخص برسد این مهم را به دیوان بین المللی دادگستری واگذار نکرده و خود اقدام به تفسیر ترتیبات منشور می نماید، گویی مجمع در هراس است که دیوان با استناد به حقوق بین الملل و در رهگذر تفسیر منشور مسایل سیاسی را نادیده گرفته و مجمع را در دنبال کردن هدف اصلی اش ناکام نماید.
اعلامیه اعطای استقلال به کشورهای تحت سلطه ی استعمار، قطعنامه ۱۹۶۰، بهترین مورد و مثال برای روشن شدن این مدعاست، مجمع در سال ۱۹۶۰ به این نتیجه رسید که بایستی استعمار خاتمه پیدا کند، اما منشور ملل متحد به هیچ وجه راهکاری را برای ختم استعمار پیشنهاد نمی نمود، برعکس در فصول مربوط به سرزمین های غیر خود مختار و سرزمین های تحت قیومیت کوشش داشت تا نظام استعمار را به نحوی تثبیت نماید – به عبارت دیگر اصل آزادی ملتها در تعیین سرنوشت به قسمی که در ماده ی ۵۵ منشور آمده به هیچ وجه منظور اعطای استقلال به سرزمینها (و ملتهای) تحت یوغ استعمار نبود -، اما در سال ۱۹۶۰ این اراده ی سیاسی نزد مجمع عمومی ملل متحد شکل گرفت تا یکی از ترتیبات منشور برای نیل به استقلال ملت های تحت استعمار به نحوی متفاوت تفسیر شود؛ طبیعی است که این مسئولیت از سوی مجمع به دیوان واگذار نشد و مجمع خود اقدام به تفسیر نمود. مجمع در مقام تفسیر ماده ی ۵۵ منشور ۷ با توسل به موسع ترین نوع ممکن از تفسیر نتیجه می گیرد که زمان ختم استعمار فرا رسیده است. (مدنی، ۱۳۷۷، ۲۳۰).
۱-۲- اعلامیه ها: سنگ بنا و جهت دهنده به رخدادهای آتی در حقوق بین الملل
در مواردی اعلامیه هایی که از آنها به عنوان اعلامیه های سنگ بنایی یاد می کنند، می کوشند تا روند توسعه ی حقوق بین الملل را مشخص کنند، از افراط گریها جلوگیری نموده و اجازه ندهند تا دولتهایی که توان بیشتری در تکوین حقوق بین الملل دارند، با در نظر گرفتن تمایلات خود حقوق
بین الملل را شکل دهند.
مهمترین و اساسی ترین اعلامیه ای که به عنوان اعلامیه سنگ بنایی می توان از آن یاد کرد اعلامیه ی جهانی حقوق بشر ۱۹۴۸ است. این اعلامیه اولین قدم است که در صحنه ی بین الملل در جهت
بین المللی کردن حقوق بشر داشته شد.[۴۵] مجمع عمومی طی صدور این اعلامیه اصول کلی حقوق بین الملل بشر را مشخص نمود که براساس همین اصول بعدها اعلامیه های مفصل تری صادر شدند و تعداد زیادی کنوانسیون جقوق بشری به تصویب رسید. (ذاکریان، ۱۳۸۸).
مورد دوم اعلامیه اصول کلی حاکم بر فعالیت دولتها در امر کاوش و بهره برداری از فضای ماورای جو ۱۹۶۳، که پس از پرتاب اسپوتنیک یک توسط شوروی سابق به تصویب رسید و سنگ بنای حقوق
بین الملل فضا را گذاشت. در آن زمان این وحشت وجود داشت که حقوق بین المللی که می توانیم شاهد توسعه آن باشیم می تواند مسیری انحرافی را طی کند. از این رو مجمع با صدور این قطعنامه اصولی کلی را بنیان گذاشت تا به واسطه ی آنها جهت گیری نظام آتی را مشخص و روشن نماید.
اعلامیه حاکم بر بستر دریاها در حوزه ی ماورای صلاحیت دولتها سال ۱۹۷۰ نیز مورد دیگری است که می تواند از مصادیق اعلامیه های سنگ بنایی به شمار رود. این اعلامیه از ان جهت اهمیت دارد که دولتها اصل را بر این می گذارند که خارج از حوزه صلاحیت و ماورای فلات قاره به هیچ وجه نمی توانند ادعای حاکمیتی بنمایند. ترتیبات این اعلامیه بعدها در ترتیبات مواد ۱۳۶ و ۱۳۷ کنوانسیون حقوق دریاها ۱۹۸۲ کگنجانده شدند.
در مجموع می توان گفت مجمع توانسته با توسل به صدور این اعلامیه ها به دو هدف نایل آید: نخست تفسیر ترتیبات منشور به نحوی که خواستهای سیاسی ان نهاد از دل آن ترتیبات و به طور موسع ظاهر شود و دوم آنکه سنگ بنای رژیم های حقوقی در حال شکل گیری را استوار سازد.
سئوال بعدی که مطرح می شود این است که «آیا اعلامیه ها به عنوان منبع حقوق بین الملل در نظام حقوق بین الملل قابل استناد هستند یا خیر؟» برای آنکه به این سئوال پاسخ بدهیم دو ملاک را می توانیم مورد نظر قرار بدهیم:
۱- قصد و نیت دولتها در زمان این اعلامیه
۲- جایگاه این اعلامیه ها در عملکرد ارگان های بین المللی و در راس آنها دیوان بین المللی دادگستری.
مهم است ملاحظه کنیم هنگامی که دولتها برای تنظیم یک اعلامیه گردهم می آیند، آیا قصد و نیت شان این است که تعهدی رابرای خود ایجاد نمایند، یا قصد آنها صرفاً ارائه یک توصیه به دولتها است. واقعیت این است که کوششی که دولتها در تنظیم این اعلامیه ها صرف می کنند و وسواس آنها در تهیه ی این اسناد در جدال و درگیریهای انها با یکدیگر، در آن هنگام حکایت از آن دارد که قصد و نیت ایشان قبول نوعی تعهد حقوقی است.
نخست آنکه نحوه ی تنظیم این اعلامیه ها شباهت های زیادی به نحوه ی تنظیم کنوانسیون های بین المللی دارد. جالب آنکه هنگام تصویب این اعلامیه ها دولتها در مواردی روی یک یک بندهای سند نظر می دهند و رای گیری مشخص کننده تمایل دولت ها جهت التزام نسبت به برخی از بندهای سند است. شاید بتوان گفت دولت ها در جریان چنین جلساتی برای خود حق رزرو نیز قائل هستند. نکته ی جالب دیگر آنکه معمولاً نمایندگان دولتها که در تهیه ی چنین اسنادی مشارکت دارند از سوی دولت های متبوع خویش برای همین منظور گسیل می شوند؛ که این نشان از اهمیت موضوع نزد دولتها دارد و خود این اعلامیه ها پس از صدور و برای تقویت استدلالی مشخص مورد استفاده قرار می گیرند.
در موارد بسیاری قوانین داخلی کشورها و به ویژه قانون اساسی آنها به اعلامیه ها، مثل اعلامیه جهانی حقوق بشر ارجاع داده اند. سابقه ی امر و نحوه ی استفاده ی ارگان های بین المللی، که در راس آنها دیوان بین المللی دادگستری قرار دارد، در رجوع به این اعلامیه ها نیز برای فهم جایگاه و وزن حقوقی این اعلامیه ها مفید خواهد بود. شورای امنیت طبیعتاً در شان خود نمی بیند که در قطعنامه های خود به اعلامیه های مجمع عمومی سازمان ملل متحد استناد کند؛ اما در این زمینه نیز با دو مورد استثنایی روبرو هستیم، در مورد تی مور شرقی دو قطعنامه شورای امنیت قطعنامه های شماره ی ۳۸۴ و ۳۸۹ به اعلامیه ی ختم استعمار استناد کرده اند.
موضع دیوان بین المللی دادگستری نیز از آغاز مانند امروز معطوف به تایید آثار حقوقی این اعلامیه ها نبود؛ به عنوان نمونه در خصوص رای افریقای جنوب غربی ۱۹۶۶ دیوان به صراحت می گوید که قطعنامه های مجمع در هر جایگاهی که باشند کوچکترین آثار حقوقی بر آنها مترتب نیست و تنها می توانند آثار سیاسی داشته باشند. می دانیم که این رای مورد انتقاد شدید جامعه ی بین المللی قرار گرفت و خیلی سریع در سال ۱۹۷۱ در نظر مشورتی دیوان در مورد ادامه حضور افریقای جنوبی در نامی بیا تحولی را در موضع خود ارائه می کند. در نظر مشورتی اخیر دیوان اشعار داشت که قطعنامه ۱۵۱۴، یعنی اعلامیه ی مربوط به ختم استعمار قدم مهمی در توسعه ی حقوق بین الملل در خصوص سرزمین های غیر خود مختار است و این قطعنامه قابل اعمال در خصوص کلیه ی سرزمین های مشابه است. بعدها دیوان در نظر مشورتی در خصوص صحرای باختری در ۱۹۷۵ مجدداً بر این موضع پافشاری نمود. (زمانی، ۱۳۹۰، ۴۷ – ۴۰).
ولی به زعم دیوان بین المللی دادگستری، قطعنامه ی ۲۶۲۵ یعنی اعلامیه ی ناظر بر اصول روابط دوستانه دولتها از یک جایگاه بسیار بالا و ویژه برخوردار است. دیوان به کرات به این نکته توجه داشته که این اعلامیه در حکم یک اعلامیه ی قانون سازی و مبنای عرفی نیز یافته است؛ به عنوان نمونه در پرونده ی نیکاراگوئه علیه ایالات متحد امریکا (۱۹۸۶) با صراحت اعلام می کند که اصل عدم توسل به زور به نحوی که در این اعلامیه آمده حکایت از آن دارد که نه تنها مبنای منشوری و قراردادی دارد بلکه به نظر می رسد مبنای عرفی نیز دارد.
۳-۲- صلاحیت و هنجارسازی و قانونگذاری شورای امنیت:
برخی از نویسندگان اصطلاح «قانونگذار جهانی»[۴۶] را برای توصیف اختیارات قانونگذار شورای امنیت بکار برده اند و حتی برخی دیگر معتقدند که «شورای امنیت به واسطه قدرت ضمانت اجرایی خود عملاً جایگزین روند قانونگذاری قراردادی (که با تکیه بر اراده آزادانه دولتها صورت می گیرد) در سطح
بین المللی شده است». لیکن این دیدگاه که نقش دولتها را به عنوان اصلی ترین قانونگذار در نظام حقوقی بین المللی نادیده می گیرد و شورای امنیت را عملاً جایگزین دولتها می کند، با مقبولیت جهانی روبرو نشده است.
با اینحال، نقش شورای امنیت در هنجارسازی و قانون گذاری را نمی توان انکار کرد:
هر چند دامنه اختیارات و صلاحدید شورای امنیت در خصوص موارد تهدید علیه صلح و اتخاذ انواع تدابیر مختلف درا رتباط با حفظ صلح و امنیت بین المللی گسترده است، با این حال اختیارات در چارچوب فصول ششم و هفتم منشور با محدودیت هایی مواجه شده است. طبق فصل هفتم شورای امنیت می تواند اقدام به «تصمیمات الزام آور» نماید در حالی که مطابق فصل ششم شورای مذکور صرفاً می تواند اقدام به صدور «توصیه نامه» نماید که ذیلا مورد بررسی قرار می دهیم.
الف- قطعنامه های الزام آور مطابق فصل هفتم منشور: تصمیمات
طبق ماده ۳۹ منشور، شورای امنیت می تواند اقدام لازم را در چارچوب فصل هفتم منشور صرفاً برای «حفظ یا برقراری صلح و امنیت بین المللی» به عمل آورد. لذا، نخستین و اساسی ترین محدودیت شورای امنیت در این نکته نهفته است که شورای مذکور باید قانونگذاری خود را صرفاً در موارد مربوط به حفظ یا برقراری صلح و امنیت بین المللی بکار گیرد. در واقع، منشور ملل متحد شورای امنیت را به عنوان یک «قانونگذار[۴۷] جهانی فراگیر»[۴۸] شناسایی نکرده است بلکه آن را یک «قانونگذار تک موضوعی» می داند.
یک دلیل برای این مدعا را می توان اختیارات مجمع عمومی ملل متحد در تدوین و توسعه تدریجی حقوق بین الملل دانست، به عبارت دیگر، مجمع عمومی به نوعی صلاحیت انجام توصیه های لازم را در جهت تدوین و توسعه حقوق بین الملل را دارا شده است. ضمناً باید اذعان داشت که بسیاری ازموضوعات مورد بحث و رسیدگی در سازمان ملل متحد ماهیت اداری و فنی دارد و اساساً مرتبط با حفظ صلح و امنیت بین المللی نمی باشند مانند مقررات مربوط به تحدید حدود دریای سرزمینی، منطقه انحصاری اقتصادی، فلات قاره و یا مقررات تجاری و مالی بین المللی و امثال آن که از این حیث خارج از دامنه قانونگذاری شورای امنیت قرار می گیرند. لیکن این نظر غالب نیز وجود دارد که چنانچه هر یک از اقدامات فوق به نحوی دارای پیامدهایی برای صلح و امنیت بین المللی باشند و منشاء تهدید علیه صلح شناخته شوند، در این صورت شورای امنیت می تواند از اختیارات قانونگذاری خود استفاده نماید؛ به عنوان مثال، هرچند شورای امنیت نمی تواند مقررات مالی بین المللی وضع نماید لیکن چنانچه مبادلات مالی موجب تهدید صلح گردد (مورد تامین منابع مالی تروریست ها از طریق سیستم بانکی دولتها) شورای مذکور می تواند اقدام قانونگذاری خود را به عمل آورد؛ مانند صدور قطعنامه (زمانی، ۱۳۸۸، ۶۹).
ب- قطعنامه های غیر الزام آور مطابق فصل شششم منشور: «توصیه نامه ها»
یکی دیگر از محدودیت های صلاحیت قانونگذاری شورای امنیت ناشی از مقررات منشور در ارتباط با اختیارات توصیه ای است. در این راستا، طبق ماده ۲۶ منشور، شورا «مسئول ایجاد طرح هایی در زمینه مقررات مربوط به تسلیحات جهت تقدیم به اعضای ملل متحد است». این طرح ها اصولاً به دلیل پیامدهای آن بر دفاع ملی دولتها و حق دفاع مشروع آنها الزام آور نیست. از مفهوم «مقررات تسلیحاتی»[۴۹] در واقع معنای «کنترل تسلیحات»[۵۰] شامل کاهش، محدود ساختن و انهدام سلاح ها و نیروهای نظامی افاده می گردد. طبعاً شورای امنیت نمی تواند در خصوص میزان بودجه نظامی و تسلیحاتی دولتها و سازماندهی های نظامی آنها قانونگذاری نماید لیکن برخی از انواع سلاح ها مانند سلاح های هسته ای، شیمیایی، بیولوژیک مشمول قاعده فوق نگردیده و شورای امنیت می تواند تکالیفی را به دولتها به جهت تهدید آمیز بودن این سلاح ها تحمیل نماید.
محدودیت دیگر شورای امنیت ناشی از اختیار توصیه ای آن بر گرفته از ماده ۳۶ و فصل ششم منشور ملل متحد است. طبق ماده فوق الذکر شورا می تواند در وضعیت هایی که حفظ صلح و امنیت
بین المللی را به «مخاطره می اندازد»[۵۱]، توصیه لازم را به عمل آورد. در این گونه موارد، شورا صرفاً به قطعنامه های توصیه آمیز مبادرت خواهد کرد و کیفیت وضعیت موجود (در مخاطره بودن صلح و امنیت و نه تهدید علیه صلح و امنیت) شورا را مجاز به صدور قطعنامه های الزام آور نمی نماید هر چند در معدود مواردی در زمینه اختلافات مرکزی اقدام به تشکیل یک کمیسیون خاص برای تمدید حدود مرزی بین دولت کشور کرده است؛ مانند قطعنامه ۷۷۳ (۳۶ اوت ۱۹۹۲) و قطعنامه ۸۳۳ (۲۷ اوت ۱۹۹۳) که قانونی بودن آنها توسط برخی از معتقدان چون یان براونلی مورد تردید قرار گرفته است. (براونلی، پیشین، ۲۱).
ج- اصول حاکم بر قانونگذاری شورای امنیت: اصول تناسب، ضرورت و اضطراری بودن اختیارات شورا.
منشور ملل متحد در مواد ۴۰، ۴۲، ۴۳ ،۵۱ به این نکته اشاره دارد که اقدامات شورای امنیت باید با توجه به اصل تناسب صورت گیرد. مواد فوق الذکر دارای این وجه مشترک می باشند که جملگی مقرر می دارند که شورا اقدامات و تدابیر خود را تا حدی که برای حفظ صلح و امنیت بین المللی ضروری[۵۲] است، اتخاذ خواهد کرد به عبارت دیگر، صلاحیت قانونگذاری شورای امنیت محدود به «ضروریات»[۵۳] حفظ و برقراری صلح و امنیت بین المللی است و این صلاحیت فرع بر صلاحیت جامعه بین المللی دولتها در انعقاد معاهدات بین المللی و توسعه حقوق بین الملل عرفی است (سادات میدانی، ۱۳۸۷، ۲۲۶ و ۲۲۷).
۳-۳- نمونه هایی از نقش هنجارسازی سازمان ملل
قبل از اشاره به چندین مورد از عملکرد سازمان ملل در خصوص هنجارسازی لازم است اشاره ای به انواع قطعنامه های این سازمان (یکی از مهمترین روش های هنجارسازی )داشته باشیم.
به طور کلی قطعنامه های سازمان ملل را به سه دسته می توان تقسیم کرد:
[چهارشنبه 1401-04-15] [ 06:42:00 ق.ظ ]
|